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开放课题研究成果:京津冀城市群空气污染的分层跨区多向联动治理模式

清华城镇化智库2018-06-26 19:39:10

基于大气污染源和污染扩散的时空属性,由此,京津冀城市群地区为先行先试区,中国逐渐探索出一套全新的分层跨区多向联动大气污染防治管理模式,从直接治理和间接预防两方面,统筹国家、区域和城市等多个层级,采取系统、持续的联合应对行动。


本文为研究院开放课题“京津冀城市群城镇化的大气污染响应机理及其控制模式研究”(编号K-17015-01)中期成果

文 /  王振波¹²,梁龙武¹²,林雄斌³,刘海猛¹²

(1.中国科学院地理科学与资源研究所;2.中国科学院区域可持续发展与模拟重点实验室;3.北京大学深圳研究生院)


面对日益严重的空气污染,2013年开始,中央政府密集出台《大气污染防治行动计划》(《计划》)、《能源行业大气污染治理方案》等强制减排政策,明确提出全国和重点地区近中远期空气污染治理目标。京津冀中南部区域处于同一个大气流场,在区域和局地风场的作用下,各地排放污染物相互输送、回流混合、传输叠加。在传统煤烟型污染尚未得到控制的情况下,以细颗粒物、臭氧为特征的区域性复合型大气污染日益突出,大范围的空气重污染现象频繁发生,单个城市独自采取行动难以达到治污控霾的效果,区域联防联控势在必行。所以,2013年9月,环境保护部等相关部门联合出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》(《细则》),明确提出了到2017年底该地区大气污染治理的具体措施、目标与细则。相继出台的《京津冀协同发展规划纲要》(《纲要》)和全国第一个跨省市行政区的《"十三五"时期京津冀国民经济和社会发展规划》(《规划》)也把大气污染治理作为重点目标。


基于大气污染源和污染扩散的时空属性,由此,京津冀城市群地区为先行先试区,中国逐渐探索出一套全新的分层跨区多向联动大气污染防治管理模式,从直接治理和间接预防两方面,统筹国家、区域和城市等多个层级,采取系统、持续的联合应对行动。该行动使2015年主要污染物PM2.5、PM10、SO2、NO2和CO的浓度比2014年分别下降17.84%、14.61%、37.55%、4.82%和16.18%,治理效果明显。重要的是,《2015年中国气候公报》显示,2015年超强厄尔尼诺事件导致全国平均气温较常年偏高0.95℃,降水增多,南涝北旱,冷空气频次减少,强度偏弱等条件,为区域空气污染的形成提供了良好的发育环境。即使如此,京津冀主要污染物浓度仍然实现了大幅降低,这也表明国家空气污染治理取得了良好效果。

图片来源:BBC


本研究将其概括为"分层跨区多向联动(HCML)"的大气污染治理模式,包括以下框架和运行机制。


01

模式构架:分层纵向的联动构架


建立了"国家-区域-城市"三层纵向联动的立体防治构架。


第一,国家层面实施顶层机制设计。党中央、国务院高度重视大气污染防治。2013年,国务院出台《大气污染防治行动计划》(国发〔2013〕37号),提出全国大气污染防治的总体要求、奋斗目标和政策举措。


第二,区域层面实施任务分解与问责机制。国务院授权环境保护部与各省(区、市)人民政府层层签订大气污染防治目标责任书,把目标任务分解落实到各级政府、部门和企业,构建纵向到底、横向到边的目标任务和责任考核体系。


第三,城市层面开展横向减排落实机制。构建城市减排工程体系,包括源头控制、能源结构调整、机动车结构调整、产业结构优化、末端污染治理、城市精细化管理、生态环境建设和空气重污染应急等减排工程,定制"专项责任清单",明确城市部门的职责分工,规定城市各级政府的属地管理责任。


02

模式管理:跨区横向的联动管治


建立了跨区横向联动的防治管理体系。


第一,成立跨区域大气污染管理机构。2013年,成立京津冀及周边区域大气污染防治协作小组,针对污染问题组织京津冀晋鲁蒙豫等省市和相关部委主要负责人不定期召开会议。


第二,跨区行动计划确定短期防治目标。环境保护部等六部委联合出台的《细则》明确了京津冀及晋鲁蒙等周边地区2017年的细颗粒物年均浓度控制目标、产业与环境准入标准和落后产能淘汰任务。


第三,跨区协同规划制定长期防治路径。先后出台的《纲要》和《规划》提出建设生态修复环境改善示范区,明确了京津冀城市群污染防治与绿色发展框架与路径。


第四,开创跨区调度令制度。2016年11月,河北省开创并实施。调度令经省政府授权,针对大气环境质量目标进度、区域性重污染过程、重大活动及突出的环境问题,根据污染源解析结果和研判,对特定区域的相关工业企业减排、城市扬尘治理、机动车限行、面源污染防治等重点工作进行调度。

图片来源:Pixabay


03

模式保障:协同多向的联动机制


产业结构、能源结构以及交通格局是当前京津冀城市群空气污染的决定性因素。基于此,城市群各级政府制定了以下联动对策。


第一,产业准入联动机制。京津冀及鲁晋蒙等周边地区不得审批钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、炼焦、有色、电石、铁合金等过剩和新增产能项目。北京不再审批劳动密集型的一般制造业新增产能项目,现有的逐步向外转移。京津、石家庄等13个城市建设火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大行业以及燃煤锅炉项目,要严格执行大气污染物排放限值。设定各省淘汰高污染企业清单和产能目标。


第二,能源结构调整联动机制。实行煤炭消费总量控制计划,2017年压减总量8300万t;实施清洁能源替代计划,提升天然气等清洁能源使用比重,北京煤炭占能源比重下降到10%以下;推进煤炭清洁利用计划,扩大高污染燃料禁燃区范围,推动高效清洁化供热,推广太阳能热水系统;优化区域产业空间布局,2017年底完成城市主城区钢铁、石化、化工等重污染企业的搬迁与改造。


第三,绿色交通联动机制。优化城市群城际综合交通体系,实施公交优先战略,提高绿色交通出行比例,规划2017年京津公共交通出行比例60%以上;控制机动车保有量,京津和廊坊同步实施机动车总量控制及车牌尾号限时、限区域联动机制;2017年底全部淘汰黄标车,并提升燃油品质达到国家第五阶段标准;推广新能源汽车,京津和省会城市年增或更新公交车中新能源和清洁燃料车达60%。


第四,跨区援助联动机制。依据《细则》"七省联动、共同保障"的要求,北京、天津和河北三地环境保护厅(局)共同签订《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》,在实施区内行动计划的同时,开展京津援助河北重点城市联合治污模式,在沧州市燃煤锅炉综合治理、散煤洁净化治理、民用燃煤洁净煤替代等领域对特定城市进行对口援助。


第五,监测预警联动机制。在地级以上城市建成统一的国家空气质量监测网,完善污染源在线监测体系,建成机动车排污监控平台;构建重污染天气监测预警系统,各级政府组织编制应急预案,构建区域性重污染天气应急响应机制,实行联防联控。


第六,会商问责联动机制。联合省市自治区和相关部委协调解决突出环境问题,组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等措施;国务院、省市区、城市和企业分别签订大气污染防治目标责任书,层层落实目标任务;建立政府考核为主、兼顾第三方评估的考核体系,对上年治理情况进行考核,结果向国务院报告,并向社会公布。


04

模式实施:共享互助的联合行动

京津冀城市群大气污染HCML防治模式

研究团队自绘


2013年以来,HCML大气污染治理模式在京津冀城市群地区全面实施。


①产业准入联动:从2014~2015年京津冀三地相互投资的行业来看,北京产业结构正在转向于科技创新行业,天津则主打先进制造研发基地和金融创新运营示范区,河北正在建设产业转型升级试验区。


②能源结构调整联动:2013年以来,京津冀三地煤改电、减煤换煤两条主线同步推进。北京持续控制能源消费总量与燃煤量,优质能源消费比重达88%;天津至2016年为止已消减燃煤消费总量1000万t,不断提高外输电比例和清洁能源开发利用;河北省前所未有的密集出台控煤政策,努力调整能源结构,非化石能源占一次能源比重年均上升5%左右。


③绿色交通联动:交通运输部协同京津冀在补齐基础设施网络短板,加快推进重大铁路干线、城际铁路等建设,以及提升北京交通枢纽功能和促进综合运输服务与管理的一体化方面开展了大量工作,如2016年京台高速京冀段的通车,京津冀互通卡的启用等。


④跨区域援助联动:2014年,北京市提供4.6亿元补偿廊坊、保定开展联合治污,共减少燃煤77万t,年均减排二氧化硫6000余t;2016年,天津市将投入4亿元专项基金对口支援沧州与唐山的大气污染治理项目。


⑤监测预警联动:三地建立了空气质量预报信息共享机制,完善了空气重污染预警会商和应急联动机制。在历次重污染天气过程中,三地环保监测中心与中国环境监测总站空气质量预警中心及时就京津冀区域重污染天气预报预警、空气质量变化趋势等进行会商研判,推进区域重污染天气预警预报、会商及应急相应联动。


⑥会商问责联动:在重大活动和遇极端不利气象条件期间,三地统一监测,每日开展空气质量实时联合视频会商,并且同步采取应急减排与问责措施,减缓区域空气污染积累程度。2016年,环保部共计对空气质量恶化明显的7个城市政府主要负责同志进行公开约谈,并对空气质量改善进度缓慢的省份和城市及时实施预警。


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